Nhận diện chính sách của Mỹ đối với ASEAN dưới thời Donald Trump
14:01 - 05/05/2018

Bắt đầu từ năm 2009, chính quyền Obama quan tâm sâu sắc đối với châu Á - Thái Bình Dương và có bước đi tăng cường quan hệ với các nước trong khu vực. Trong đó, ASEAN là trung tâm trong cấu trúc khu vực, trọng điểm trong chính sách “xoay trục”, “tái cân bằng” của Mỹ tại châu Á - Thái Bình Dương. Tuy nhiên, 8 năm cầm quyền của Obama, sự vận động quan hệ Mỹ - ASEAN ở nhiều khía cạnh chưa phản ánh được hết tầm mức của quan hệ Mỹ - ASEAN như trong các tuyên bố. Thực tế đó đặt ra thách thức to lớn đối với thời kỳ cầm quyền của Donald Trump. Trong năm đầu tiên cầm quyền cho thấy, chính sách của Mỹ đối với tổ chức ASEAN chưa được định hình rõ nét, còn nhiều vấn đề gây băn khoăn, quan ngại cho các nước trong khu vực.

Trong phát biểu nhân Hội nghị Cấp cao ASEAN - Mỹ lần thứ 5, cũng là Hội nghị kỷ niệm 40 năm quan hệ đối tác ASEAN - Mỹ tại Manila tháng 11-2017, Tổng thống Philippines Duterte nhấn mạnh những thành quả đạt được trong lịch sử 50 năm của ASEAN có sự đóng góp quan trọng của các đối tác, trong đó có Mỹ. Thực tiễn 50 năm qua cho thấy, trong số các đối tác ngoài khu vực, Mỹ luôn đóng vai trò quan trọng hàng đầu ở khu vực Đông Nam Á và bất cứ biến chuyển nào trong chính sách của Mỹ đối với các nước trong khu vực cũng như đối với ASEAN luôn được các nước Đông Nam Á quan tâm chú ý.

1. Di sản Obama ở Đông Nam Á

Tổng thống Obama rời Nhà Trắng trong niềm tự hào về một loạt các thành tựu đối ngoại đạt được sau hai nhiệm kỳ cầm quyền. Nếu như điểm nhấn trong việc xử lý quan hệ với “sân sau” Mỹ Latinh là chuyến thăm lịch sử đến Cuba, ở Trung Đông là Thỏa thuận hạt nhân Iran, thì chiến lược “Tái cân bằng” là dấu ấn đậm nét của Obama ở châu Á - Thái Bình Dương, khu vực mà nước Mỹ đang ngày càng coi trọng trên bàn cờ thế giới. Một trong những nội hàm quan trọng của chiến lược “Tái cân bằng” chính là “tái cân bằng trong tái cân bằng”, có nghĩa là nâng tầm quan trọng của khu vực Đông Nam Á trong tương quan với Đông Bắc Á.

Đối với ASEAN, chính quyền Obama có những động thái tích cực và chủ động từ rất sớm. Về cam kết chính trị, ngay trong năm 2009, Obama đã tổ chức cuộc gặp với 10 lãnh đạo các nước ASEAN và trong suốt hai nhiệm kỳ của mình, Obama đã thực hiện 6 cuộc gặp như vậy. Đồng thời, Obama cũng thăm khu vực Đông Nam Á bảy lần, nhiều hơn gấp đôi bất kỳ Tổng thống nào trong quá khứ(1). Cũng trong năm 2009, Mỹ tham gia Hiệp định Thân thiện và Hợp tác ở Đông Nam Á (TAC), văn kiện cơ bản quan trọng của ASEAN. Với động thái này, Mỹ tham gia vào Cấp cao Đông Á (EAS) khá tích cực. Ông Obama tham dự EAS bốn lần, đồng thời các Ngoại trưởng cũng như Đại diện Thương mại Mỹ và các cấp quan chức làm việc cũng tích cực thăm viếng Đông Nam Á, tham dự các hoạt động trong khuôn khổ các thể chế do ASEAN dẫn dắt. Về an ninh, từ năm 2010, Mỹ tham gia đều đặn trong cơ chế họp các Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN+ (ADMM+), trở thành nước đầu tiên cử Tùy viên Quốc phòng tại Phái đoàn thường trực tại ASEAN. Mỹ cũng tăng cường hỗ trợ các nước Đông Nam Á trong ứng phó với các thách thức an ninh phi truyền thống như cướp biển, tội phạm xuyên biên giới, biến đổi khí hậu... Đối với các điểm nóng trong khu vực, Mỹ cũng có những động thái đáng chú ý, như thực hiện các cuộc tuần tra tự do hàng hải (FONOPs), thúc đẩy tôn trọng luật pháp quốc tế và các tiến trình pháp lý. Về kinh tế, kim ngạch thương mại của Mỹ với ASEAN tăng 55% dưới thời Obama, đầu tư trực tiếp của Mỹ vào các nước ASEAN cũng tăng gần gấp đôi trong giai đoạn 2008 - 2016(2). Mỹ cũng tích cực góp phần vào kết nối ASEAN, góp phần thúc đẩy xây dựng Cộng đồng thông qua các sáng kiến như Hạ nguồn sông Mê Kong (LMI).

Nhìn chung, trong suốt hai nhiệm kỳ tổng thống, Obama tỏ ra quan tâm thúc đẩy quan hệ Mỹ - ASEAN với các biện pháp tương đối cụ thể và toàn diện, trên các lĩnh vực chính trị, an ninh, kinh tế, cả về đa phương và song phương. Các nỗ lực của Mỹ dưới thời Obama đã góp phần thúc đẩy quan hệ Mỹ - ASEAN, vốn phát triển chập chững từ sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc. Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề tồn tại trong triển khai chính sách của Mỹ. Về chính trị, có những thời điểm ông Obama tỏ ra “thờ ơ” đối với các nghị trình của ASEAN, vắng mặt tại một số Hội nghị Cấp cao Đông Á. Đồng thời, Mỹ tỏ ra vẫn đi mạnh về song phương hơn đa phương. Về kinh tế, quan hệ chủ yếu vẫn mang tính song phương giữa Mỹ và từng nước Đông Nam Á, Mỹ chưa góp phần thúc đẩy quan hệ với cả Cộng đồng Kinh tế. Về an ninh, Mỹ vẫn tỏ ra “nhún nhường” trước những động thái của Trung Quốc ở Biển Đông, có ý đẩy ASEAN đối mặt với Trung Quốc.

Có thể nói, sau 8 năm cầm quyền, Obama đã để lại một di sản phức hợp và dang dở, song ít nhất là đã có một chính sách tương đối rõ ràng và cam kết chắc chắn đối với quan hệ Mỹ - ASEAN, đồng thời thể chế hóa một số lĩnh vực quan trọng (Hội nghị thượng đỉnh ASEAN - Mỹ hàng năm, nước đối tác đầu tiên cử Đại sứ thường trực tại Phái đoàn ASEAN tại Jakarta...)(3). Đây cũng là điều mà ASEAN mong đợi người kế nhiệm của Obama sẽ kế thừa và tiếp tục thúc đẩy.

2. Chính sách của Mỹ đối với ASEAN dưới thời Tổng thống D.Trump

Từ khi vào Nhà Trắng, D. Trump đã tạo nên một sự bất định chưa từng có trong lĩnh vực đối ngoại của nước Mỹ. Cho đến nay, chính quyền D.Trump chưa có một học thuyết đối ngoại rõ ràng, mọi hành động đều tập trung cao độ vào việc bảo vệ lợi ích nước Mỹ, thực thi đúng theo khẩu hiệu “nước Mỹ trên hết”. Tuy nhiên, có thể đánh giá một số đặc điểm nổi bật bao gồm:

- Tính thực dụng rõ rệt, tập trung nhiều vào các lợi ích kinh tế với các kết quả cụ thể về thương mại, đầu tư, việc làm. Các cuộc làm việc giữa D.Trump với lãnh đạo nước ngoài đều phải có được những lợi ích rất cụ thể để phục vụ đối nội;

- Chú trọng song phương hơn đa phương. Sau khi nhậm chức, D.Trump gần như ngay lập tức ký sắc lệnh rút khỏi TPP, đình chỉ đàm phán Hiệp định Thương mại và Đầu tư với EU, nêu việc đàm phán lại Hiệp định Tự do thương mại Bắc Mỹ.

- Tỏ ra coi trọng sức mạnh và khả năng răn đe quân sự và kinh tế - thương mại hơn ngoại giao. Cụ thể là chính quyền D.Trump đề xuất cắt giảm 28% ngân sách của Bộ Ngoại giao và 31% ngân sách cho Cơ quan bảo vệ môi trường, trong khi tăng 10% ngân sách quốc phòng(4); bất ngờ không kích Syria và tăng cường răn đe Bắc Triều Tiên.

Chính quyền D.Trump tập trung củng cố quan hệ với các đồng minh (Nhật Bản, Hàn Quốc, NATO, G7) và các nước lớn, đặc biệt là Trung Quốc. Đồng thời, Mỹ chỉ tập trung xử lý các vấn đề an ninh cấp bách như chống khủng bố IS, vấn đề tên lửa đạn đạo và hạt nhân của Bắc Triều Tiên.  Đối với khu vực châu Á - Thái Bình Dương, ngay từ đầu, chính quyền D.Trump đã khẳng định từ bỏ chiến lược tái cân bằng của Obama(5). Tuy nhiên, với những động thái thực tế trong gần 1 năm cầm quyền của Tổng thống D.Trump, có thể thấy Mỹ vẫn coi trọng khu vực và duy trì sự quan tâm, hiện diện về cả chính trị, kinh tế và an ninh, quốc phòng. Trong đó, đáng chú ý là sự hiện diện quân sự có phần mạnh hơn, đặc biệt là khu vực Đông Bắc Á. Mỹ cũng sớm khẳng định quan hệ đồng minh với Nhật Bản, Hàn Quốc, đồng thời tập trung xử lý quan hệ với Trung Quốc.

Đối với ASEAN và các nước Đông Nam Á, chiều hướng chính sách của chính quyền D.Trump cho đến nay vẫn còn ẩn chứa nhiều bất định. Trong suốt lịch sử 40 năm quan hệ ASEAN - Mỹ, ASEAN cũng đã nhiều lần phải ứng xử trước tính thiếu bền vững của chính sách của Mỹ đối với khu vực. Tuy nhiên, “mặc dù ASEAN đã quá quen với tính bất ổn của các cam kết của Mỹ trong mấy thập kỷ qua, nhưng chưa bao giờ lại bất định như lúc này với sự tổng hòa của nhiều yếu tố như bảo hộ thương mại, chính sách đối với Trung Quốc, việc coi nhẹ chủ nghĩa đa phương”(6). Thời gian đầu, một số động thái khá sớm từ phía Mỹ dường như báo hiệu sự coi trọng của chính quyền mới đối với Đông Nam Á. Tháng 3-2017, Ngoại trưởng Rex Tillerson tổ chức gặp các đại sứ, đại biện các nước ASEAN tại Washington D.C., tái khẳng định Mỹ đánh giá cao quan hệ đối tác chiến lược với ASEAN và sẵn sàng hợp tác góp phần vào hòa bình, phát triển và an ninh khu vực. Tillerson cũng khẳng định Mỹ sẽ tham gia tích cực vào các thể chế đa phương khu vực như ASEAN và APEC. Tháng 4-2017, Phó Tổng thống Mỹ M.Pence thăm trụ sở ASEAN tại Jakarta. Tháng 5-2017, các ngoại trưởng ASEAN đã có cuộc gặp với ngoại trưởng Tillerson tại Washington D.C. Kết quả cuộc gặp về cơ bản đã làm hài lòng cả hai bên, đặc biệt là trấn an ASEAN về cam kết của Mỹ đối với khu vực, trong đó Mỹ khẳng định hỗ trợ ASEAN xây dựng Cộng đồng, ủng hộ vai trò trung tâm của ASEAN cũng như các thể chế do ASEAN dẫn dắt trong cấu trúc khu vực đang định hình ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương. Đáng chú ý, tại cuộc gặp, Mỹ khẳng định Tổng thống D.Trump sẽ tham dự Hội nghị Cấp cao APEC tại Việt Nam và Cấp cao ASEAN tại Philippines. Trong bài phát biểu tại Diễn đàn Shangri La (tháng 6-2017) và tại cuộc họp các Bộ trưởng Quốc phòng ADMM+ tại Philippines (tháng 10-2017), Bộ trưởng Quốc phòng J.Mattis đều đánh giá cao vai trò của ASEAN đối với an ninh khu vực và cam kết tiếp tục hợp tác đối phó với các thách thức an ninh truyền thống và phi truyền thống. Mỹ cũng thúc đẩy tiếp tục hợp tác trong lĩnh vực an ninh hàng hải, bao gồm cả các diễn tập quân sự và nâng cao năng lực cho các quốc gia ASEAN liên quan. Về song phương, các nước Đông Nam Á cũng nhanh chóng tiếp cận với chính quyền mới của Mỹ. Sau khi Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc thăm chính thức Mỹ (tháng 5-2017), lãnh đạo chính phủ các nước Malaysia, Singapore và Thái Lan cũng thăm Mỹ. Một trong những điểm chung của các chuyến thăm song phương này là tiếp tục lôi kéo sự quan tâm của Tổng thống D.Trump đối với khu vực, đưa ra các lợi ích đôi bên cùng có lợi phù hợp với ưu tiên của chính quyền Mỹ hiện nay.

Tuy nhiên, nhìn chung, Mỹ vẫn dành sự quan tâm lớn hơn cho các vấn đề nóng và thiết thân đối với lợi ích của Mỹ, bao gồm các vấn đề khủng bố, nhà nước IS, bán đảo Triều Tiên, quan hệ với Trung Quốc... Đồng thời, những động thái ngày càng mạnh mẽ của Mỹ nhằm phủ định tự do thương mại đa phương cũng như các thể chế đa phương toàn cầu và khu vực khiến cho ASEAN khó có thể an tâm về cam kết của Mỹ đối với Hiệp hội cũng như các thể chế đa phương mà ASEAN đang dẫn dắt. Chính vì vậy, các nước trong khu vực nói chung và ASEAN rất mong đợi chuyến thăm châu Á lần đầu tiên của Tổng thống D.Trump vào tháng 11-2017, coi đây là sự khẳng định then chốt về chính sách của Mỹ đối với khu vực. 

Tuy nhiên, mặc dù tham dự rất thành công ở Hội nghị Cấp cao APEC tại Đà Nẵng, đồng thời chuyến thăm cấp nhà nước đến Việt Nam cũng đạt nhiều kết quả quan trọng, song có thể nói các nước ASEAN không đạt được kỳ vọng về một chính sách rõ ràng hơn của Mỹ đối với khu vực. Trong bài phát biểu tại CEO Summit tại Đà Nẵng được coi là có tính chiến lược, là tuyên bố chính thức về chính sách châu Á - Thái Bình Dương của Mỹ, Tổng thống D.Trump chỉ nhắc tới một khái niệm rộng lớn là Indo - Pacific và các kêu gọi chung chung(7). Tại Hội nghị Cấp cao kỷ niệm 40 năm quan hệ ASEAN - Mỹ, D.Trump tiếp tục nhắc đến Indo - Pacific, cam kết ủng hộ vai trò trung tâm của ASEAN, song nhấn mạnh quan hệ kinh tế, thương mại phải trên cơ sở bình đẳng, cùng có lợi(8). Cũng trong chuyến đi châu Á, D.Trump nêu lại một khái niệm gây băn khoăn cho các nước trong khu vực về một tứ giác gồm Mỹ - Nhật - Ấn - Úc(9). Cùng với việc không tham dự Cấp cao Đông Á (ngoại trưởng Tillerson dự thay), có thể nói thông điệp của ông D.Trump đối với ASEAN không rõ ràng hơn bao nhiêu so với trước chuyến thăm, nếu không nói là tạo ra nhiều quan ngại hơn cho các nước trong khu vực.

Trước hết, việc D.Trump nhấn mạnh khái niệm Indo - Pacific thay vì châu Á - Thái Bình Dương khiến các nước vừa và nhỏ băn khoăn về một khu vực rộng lớn hơn, trong khi vai trò của ASEAN trong châu Á - Thái Bình Dương thời gian qua vốn đã cần nhiều nỗ lực để duy trì.

Thứ hai, việc D.Trump đề cập đến Tứ giác Mỹ - Nhật - Ấn - Úc và có động thái gặp gỡ lãnh đạo 4 nước ngay tại Cấp cao ASEAN cũng làm dấy lên lo ngại về một cấu trúc chính trị - an ninh mới có khả năng làm xói mòn vai trò trung tâm của ASEAN, phức tạp hóa cấu trúc an ninh khu vực vốn đã nhiều chồng chéo, đa tầng nấc(10).

Thứ ba, cả hai vấn đề nêu trên gợi ra những tín hiệu về cạnh tranh quyền lực giữa Mỹ và Trung Quốc ở khu vực. Đối với các nước vừa và nhỏ ở Đông Nam Á cũng như đối với ASEAN, việc bị giằng kéo giữa các cường quốc là một trạng thái rất phức tạp, rất tế nhị và không dễ ứng xử. Hơn nữa, cạnh tranh Mỹ - Trung lại rất đặc biệt ở chỗ, Trung Quốc là cường quốc “đang lên” nhưng lại là cường quốc “láng giềng” ở ngay trong khu vực và có nhiều động thái khó lường. Mỹ là cường quốc “tại vị” nhưng ở xa và cũng rất bất định. Bối cảnh này khiến cho ASEAN ở vào tình thế dễ bị “kẹt” giữa các nước lớn.

Thứ tư, sự kiên định của Tổng thống D.Trump về nguyên tắc thương mại bình đẳng, có đi có lại, coi trọng song phương hơn đa phương khiến các nước ASEAN lúng túng bởi lẽ lâu nay các nước này vốn ủng hộ tự do thương mại đa phương, thường hay trông đợi các nền kinh tế lớn có ưu đãi nhất định khi thiết lập các liên kết kinh tế đa phương ở khu vực.

Như vậy, có thể nói, nhìn lại gần 1 năm cầm quyền của Tổng thống D.Trump, mặc dù có những động thái nhất định nhằm trấn an ASEAN về cam kết của Mỹ đối  với khu vực, song chính sách của Mỹ  đối với ASEAN thực sự chưa rõ ràng và không làm an lòng các nước trong khu vực. Với chuyến thăm châu Á của Trump, tín hiệu phát ra thậm chí còn gây nhiều băn khoăn hơn, báo hiệu nhiều thách thức hơn đối với ASEAN trong thời gian tới. Trong đó, đáng chú ý nhất là việc ASEAN phải ứng xử trước cạnh tranh chiến lược Mỹ - Trung, đồng thời làm sao thúc đẩy gắn kết với Mỹ về kinh tế, thương mại, đầu tư, một lĩnh vực có thể nói là còn dang dở từ thời Obama. Khách quan mà nói, chính quyền Obama, với một đội ngũ mạnh về châu Á - Thái Bình Dương, cũng phải mất hai năm mới định hình rõ nét chiến lược “Tái cân bằng”. D.Trump mới cầm quyền gần một năm trong bối cảnh nội bộ phức tạp, đội ngũ đối ngoại nói chung và về châu Á - Thái Bình Dương chưa hoàn chỉnh, tình hình khắp nơi trên thế giới cũng có nhiều biến động không thuận. Đồng thời, lợi ích của Mỹ ở Đông Nam Á và với ASEAN vẫn còn nguyên, thậm chí còn lớn hơn trước cả về kinh tế, an ninh và đặc biệt là vai trò địa - chiến lược của khu vực. Do vậy, điều quan trọng là ASEAN cần tiếp tục củng cố đoàn kết, tiếp tục xây dựng Cộng đồng  vững mạnh, khẳng định vai trò trung tâm trong cấu trúc chính trị - an ninh khu vực, tăng cường sự hấp dẫn về một thị trường với 600 triệu dân, GDP dự kiến đạt 4,7 nghìn tỷ USD vào năm 2020(11). Đồng thời, cần duy trì đồng thuận, có tiếng nói chung, khéo léo xử lý cạnh tranh nước lớn trong bối cảnh rất phức tạp hiện nay.

TS Lê Hải Bình

Học viện Ngoại giao

ThS Nguyễn Thị Thanh Vân

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 12-2017

_____________________

(1), (2) Unprecedented U.S. - ASEAN Relations, The White House, 16-2-2016.

(3) http://foreignpolicy.com.

(4) https://www.nytimes.com.

(5) https://thediplomat.com.

(6) https://thediplomat.com.

(7) https://www.whitehouse.gov.

(8) https://www.whitehouse.gov.

(9) https://thediplomat.com.

(10) https://thediplomat.com.

(11) http://edition.cnn.com.

10