Cơ chế tự chủ tài chính và quản lý tài sản cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập
Chia sẻ
Chia sẻTóm tắt: Bài viết nghiên cứu những nội dung cơ bản về tự chủ tài chính và quản lý tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập theo quy định của páp luật, những tác động ảnh hưởng đến quá trình tự chủ tài chính, qua đó nghiên cứu có một số đề xuất nhằm đảm bảo thực hiện cơ hế tự chủ tài chính và tài sản tại cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập.
Từ khóa: Cơ sở giáo dục nghề nghiệp, tự chủ tài chính, tài sản công, cơ sở giáo dục công lập, quản lý tài sản giáo dục.
Từ khóa: Cơ sở giáo dục nghề nghiệp, tự chủ tài chính, tài sản công, cơ sở giáo dục công lập, quản lý tài sản giáo dục.
Abstract: The article studies the basic contents of financial autonomy and asset management of public vocational education institutions according to the provisions of law, the impacts affecting the financial autonomy process, thereby the study has some proposals to ensure the implementation of financial and asset autonomy mechanisms at public vocational education institutions.
Keywords: Vocational education institutions, financial autonomy, public assets, public educational institutions, educational asset management.
1. Đặt vấn đề
Cơ chế tự chủ tài chính của các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là chế độ mà theo đó các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được trao cho quyền tự chịu trách nhiệm về các khoản thu, các khoản chi và sử dụng tài sản của đơn vị theo quy định của pháp luật một cách hiệu quả nhằm “phụng sự” cho quá trình phát triển của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Từ đặc thù của các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có hai mục tiêu là đào tạo nguồn nhân lực thực hành nghề nghiệp cho xã hội và thực hiện các hoạt động nghiên cứu khoa học, công nghệ (ứng dụng) nên phạm vi tự chủ tài chính của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được xác định bao gồm 03 vấn đề quan trọng như sau:
Vấn đề thứ nhất, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tự chủ trong quản lý và khai thác các “dòng tiền” (cash flow) vào, bao gồm toàn bộ các khoản thu nhập mà cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tạo ra, được sử dụng cho việc triển khai những hoạt động đào tạo, nghiên cứu khoa học và các hoạt động nội bộ khác. “Nguồn thu” phải được tổ chức theo giới hạn hoạt động, khả năng và phải được đưa vào dự toán, việc quản lý và hạch toán phải đảm bảo công khai, minh bạch, đúng quy định của pháp luật gắn với trách nhiệm giải trình. Trường hợp nguồn thu là học phí, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tự quyết định mức thu học phí trên nguyên tắc “lấy thu bù chi” và có tích lũy, trích lập các loại quỹ nhằm đảm bảo phát triển chung cho hoạt động cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập và đảm bảo chất lượng đào tạo.
Vấn đề thứ hai, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tự chủ trong quản lý hoạt động chi - tiêu. Hoạt động chi - tiêu là việc cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập sử dụng các dòng tiền vào, có thể huy động bên ngoài nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Hoạt động chi - tiêu bao gồm các khoản chi thường xuyên và chi không thường xuyên. Cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được quyết định định mức các khoản chi dựa trên các tiêu chuẩn, cơ sở thực tế, đảm bảo tiết kiệm để tích lũy và chấp hành quy định về tài chính của Chính phủ. Cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tự phân bổ các khoản ngân sách do Nhà nước cung cấp (nếu có, chi theo danh mục chi) nhằm đảm bảo các mặt hoạt động của mình. Như vậy, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được sử dụng phần ngân sách mà Nhà nước cung cấp nếu tiết kiệm được có dôi dư, sử dụng các nguồn thu khác tự tạo lập để phân phối kết quả tài chính trong năm, quyết toán dư hằng năm. Bên cạnh đó, quyết định mức trích lập các loại quỹ và quy định về sử dụng các quỹ đó như: quỹ đầu tư phát triển sự nghiệp, quỹ phúc lợi, quỹ khen thưởng, quỹ khuyến học…
Vấn đề thứ ba, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tự chủ trong quản lý và sử dụng tài sản. Vấn đề này, được hiểu là cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được chủ động đầu tư, mua sắm, sử dụng tài sản để nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản, dịch vụ, nâng cao chất lượng đào tạo và cũng để bảo toàn vốn. Quyền chủ động đầu tư, tạo dòng tiền vào đều ảnh hưởng rất lớn từ “thương hiệu” của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, đến từ các hoạt động khoa học, công nghệ và thu hút người học (tuyển sinh), các quyền liên kết, phối hợp đào tạo, mở lớp, huy động vốn với nhiều hình thức hay dùng các tài sản được hình thành ngay lúc thành lập thế chấp vay theo giới hạn của giá trị tài sản; sử dụng việc cho thuê cơ sở vật chất nội bộ như: hội trường, phòng học, phòng ở, đất đai dôi dư (khi có sắp xếp phù hợp)[1] cho mục đích liên quan quá trình đào tạo, dịch vụ giáo dục. Quyền sử dụng các nguồn tài chính tích lũy được để đầu tư trong nước, ngoài nước nhằm sinh lợi. Như vậy, những nội dung tự chủ trong quản lý, sử dụng tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập bao gồm: (i) Quyền khai thác giá trị sử dụng của tài sản nhằm đáp ứng các mục tiêu trong hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập[2], (i) Quyền tạo lập tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, (iii) Quyền quản lý, báo cáo, giám sát quá trình sử dụng, khai thác tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập.
Về bản chất của “tự chủ” chính là sự phân cấp, phân quyền từ chính phủ đối với các vị sự nghiệp công lập[3]. Giới hạn của quyền tự chủ thay đổi theo thời gian và gắn với các nội dung gồm: tài chính, tổ chức bộ máy – nhân sự và học thuật. Tự chủ tài chính và quản lý tài sản là các yếu tố vô cùng quan trọng của cơ chế tự chủ của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Quyền tự chủ về tài chính và tài sản bao gồm việc ban hành thể chế cũng như tổ chức thực hiện quy định nội bộ dựa trên cơ sở quy định của pháp luật về nguồn thu, quản lý và sử dụng tài chính, tài sản; thu hút các nguồn vốn đầu tư cho sự phát triển; chính sách học phí, học bổng… cho người học phù hợp với quy định của pháp luật. Chính vì vậy, tự chủ tài chính cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải được khẳng định bằng thẩm quyền quản lý nội bộ và khả năng thực hiện nhiệm vụ được pháp luật quy định đối với tài chính, tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập.
2. Tiêu chí đánh giá mức độ “tự chủ tài chính” và hệ quả của “cơ chế tự chủ tài chính” và quản lý tài sản tại cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập
2.1. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện “cơ chế tự chủ tài chính” của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập
- Tính hiện thực và được luật hóa: Cơ chế tự chủ tài chính của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được thông qua các phương tiện, cách thức: (i) xác lập địa vị pháp lý của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, (ii) xác định mô hình tự chủ tài chính, (iii) xác định các biện pháp bảo vệ và trách nhiệm pháp lý của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, (iv) cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ theo chức năng,… và phải có giá trị thi hành trên thực tiễn. Mỗi cơ chế phải được hoạt động trong một môi trường pháp lý, kinh tế - xã hội nhất định và cơ chế đó phải bảo đảm tính đồng bộ, phù hợp, áp dụng thuận tiện vào thực tiễn. Nói một cách khác, cơ chế tự chủ tài chính của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải có một khung pháp lý hoàn thiện để cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập hoạt động một cách hiệu quả, đáp ứng mục tiêu một cách tốt nhất.
- Tính công khai phải được đảm bảo: Cơ chế tự chủ tài chính của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được hiểu là cách thức tự chủ tài chính được pháp luật quy định và theo đó có một quá trình thực hiện trong thực tế đối với cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập và ở đó phải tạo ra được sự đồng thuận giữa Nhà nước và cơ sở giáo dục nghề nghiệp. Cho nên, trong cơ chế phải quy định rõ ràng quyền hạn, nhiệm vụ cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, đặc biệt là quyền khai thác, sử dụng hiệu quả các nguồn tài chính, tài sản nhằm nâng cao chất lượng đào tạo, bên cạnh một phần ngân sách từ kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao riêng biệt, có như vậy kết quả hoạt động từ cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập mới được người học và xã hội quan tâm sử dụng và thừa nhận.
- Tính công bằng phải được đảm bảo: Cơ chế tự chủ tài chính đối với cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải tạo đảm bảo tính hài hòa giữa quyền lợi và nhiệm vụ. Theo đó, nhiệm vụ của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là nhiệm vụ đối với người học và xã hội (bao gồm: phụ huynh và nhà tuyển dụng, sử dụng lao động), trong đó có cả Nhà nước, không loại trừ việc đảm bảo chất lượng đào tạo, sử dụng hiệu quả các nguồn lực nội bộ, đem lại lợi ích cho người học và cộng đồng như: học phí (khá thấp), điều kiện học tập, dịch vụ, cơ hội việc làm, cơ hội học tập cả đời... vì ít nhiều cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập vẫn có hoạt động vì mục tiêu công ích. Trong khi đó, các cơ sở giáo dục nghề nghiệp tư thục đang rất mạnh về tài chính và có một cơ chế vô cùng năng động, tính cạnh tranh rất cao, chủ yếu vì lợi ích kinh tế, ở đó người học phải trả một khoảng học phí khá cao bên cạnh một hệ thống dịch vụ khá tốt. Như vậy, để đảm bảo tính công bằng thì trước các thông tin tài chính, tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải đảm bảo tính minh bạch và gắn với trách nhiệm giải trình và phải có tiến trình phù hợp cho việc tự chủ tài chính, có như vậy mới đáp ứng được tính cạnh tranh giữa đơn vị công và đơn vị tư.
- Phải đảm bảo quyền lợi của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập: Cơ chế tự chủ tài chính cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có thể được quan tâm ở hai nhóm lợi ích đó là: (i) lợi ích vật chất thu về cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập (phải có lộ trình nhất định) và (ii) chi phí bỏ ra của người học phải thỏa đáng với khả năng tài chính của cá nhân và gia đình. Ở góc độ người ban hành cơ chế, cơ chế tự chủ tài chính cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải được thực thi một cách có hiệu quả tích cực nhất, kéo giảm ngân sách cấp cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập đến mức thấp nhất. Cơ sở đo lường tính hiệu quả của cơ chế tự chủ tài chính phải dựa trên: Quy mô, cơ cấu nguồn thu - chi, hiệu quả sử dụng vốn, tài sản, thu nhập tăng thêm hằng năm của viên chức, người lao động, khả năng đầu tư cho người học (học bổng, miễn giảm học phí, chỗ ở, giới thiệu việc làm), tỷ lệ người học/người dạy, số bài báo, bài viết, công trình nghiên cứu khoa học hằng năm cùng khả năng quản trị hiện đại.
- Tính kịp thời, linh hoạt: Cơ chế tự chủ tài chính cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải có khả năng thích nghi với sự thay đổi của môi trường, điều kiện kinh tế - xã hội, sự phát triển của “thị trường” giáo dục nghề nghiệp trong nước và quốc tế, cho phép các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được tự do lựa chọn, tìm kiếm, sử dụng các nguồn kinh phí phù hợp với chức năng, nhiệm vụ ngắn hạn và dài hạn.
2.2. Hệ quả của “cơ chế tự chủ tài chính” và quản lý tài sản tại cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập
Thứ nhất, cơ chế tự chủ tài chính cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập góp phần nâng cao khả năng cạnh tranh, đổi mới, phát triển và nâng cao chất lượng đào tạo cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Về cơ bản, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập muốn giữ vững và nâng cao uy tín, “thương hiệu” thì phải chú trọng đổi mới, phát triển và nâng cao chất lượng đào tạo ngay từ khâu tuyển sinh đến quá trình đào tạo và tạo cơ hội việc làm cho người học. Cụ thể hơn là phải tuyển được người học phù hợp, cải tiến nội dung, chương trình đào tạo, phương thức dạy - học đảm bảo theo kịp xu thế phát triển của xã hội. Quyền tự chủ tài chính sẽ làm cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải vận động tích cực hơn trong việc tìm kiếm các mối liên kết đào tạo, sáng tạo các chương trình ngắn hạn, dài hạn, đa ngành hoặc chuyên sâu đơn ngành, nghiên cứu khoa học, thực hành tiết kiệm, giảm đầu mối trực thuộc nhằm kéo giảm nguồn chi, sử dụng cơ sở vật chất hợp lý nhằm sinh lợi... Cơ chế tự chủ tài chính thúc đẩy cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập nâng cao hiệu quả hoạt động, khuyến khích thực hiện tốt các chức năng, sứ mệnh của mình, thoát ly “cơ chế kế hoạch hóa”, khi thực hiện quyền quyền tự chủ tài chính sẽ giúp cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập năng động, sáng tạo, chủ động hơn trong thực hiện các nhiệm vụ được giao. Cơ chế tự chủ tài chính thúc đẩy cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tìm giải pháp tăng khả năng thu, tiết kiệm chi, giải quyết thu nhập cho viên chức, người lao động, góp phần tạo động lực để viên chức, nhà giáo yên tâm tập trung vào hoạt động giảng dạy, nghiên cứu khoa học, quản lý, nâng cao chất lượng đào tạo, củng cố uy tín của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, thu hút người học, nâng cao cơ hội liên kết, hợp tác đào tạo với các cơ sở giáo dục, tổ chức kinh tế trong và ngoài nước.
Thứ hai, cùng với những tác động mang dấu hiệu đáng “khích lệ” như đã nói ở trên, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có thể bị sa đà vào việc quá đề cao quyền tự chủ tài chính, tiến tới tự chủ hoàn toàn về tài chính mà thiếu đi tính minh bạch, quản lý, giám sát chặt chẽ từ cơ quan chủ quản, không làm rõ trách nhiệm các bên, rất có thể sẽ gây tổn hại nghiêm trọng đến sự thống nhất, công bằng và tiến bộ xã hội và đi ngược với các chính sách trong lĩnh vực giáo dục của Đảng và Nhà nước ta như: “đổi mới, phát triển và nâng cao chất lượng giáo dục nghề nghiệp”[4]; “giáo dục là quốc sách hàng đầu”[5]; “xây dựng nền giáo dục tiên tiến”; “đầu tư cho giáo dục nghề nghiệp được ưu tiên trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, phát triển nhân lực. Ngân sách cho giáo dục nghề nghiệp được ưu tiên trong tổng chi ngân sách nhà nước dành cho giáo dục, đào tạo; được phân bổ theo nguyên tắc công khai, minh bạch, kịp thời”[6]... Bởi vì, lợi nhuận có khả năng chi phối cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, dễ tạo ra sự thiếu trách nhiệm với xã hội (thiếu mục đích công ích), cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập chỉ lo tập trung vào việc đáp ứng nhu cầu cho người sử dụng dịch vụ, tức là người có khả năng chi trả cho dịch vụ luôn tăng, trong khi người có thu nhập thấp dần mất đi cơ hội sử dụng dịch vụ, trên thực tế cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập sẽ áp dụng biện pháp tăng học phí, tăng giá dịch vụ để tăng nguồn thu để tồn tại và quảng bá hình ảnh. Trong quá trình cạnh tranh giữa các cơ sở giáo dục nghề nghiệp gồm các loại hình: công lập, tư thục và có vốn đầu tư nước ngoài, cùng các bậc đào tạo nghề nghiệp khác nhau như: trung tâm, trung cấp, cao đẳng[7], tất yếu sẽ nảy sinh hành vi không lành mạnh và là mặt trái của tự chủ tài chính đem đến, vì nguyên do muốn thu hút người học các cơ sở đào tạo sẽ đưa ra những ưu đãi cạnh tranh như: giảm học phí, học bổng, hỗ trợ tài chính tuyển sinh, đảm bảo việc làm, những ưu đãi khác cho người học. Việc tự chủ tài chính, tự chủ tài chính hoàn toàn chắc chắc ngân sách sẽ cắt giảm học phí đối với các cơ sở đào tạo công lập, sẽ làm cho các trường thiếu hụt nguồn thu[8], phải buộc cơ sở đào tạo công lập phải cắt giảm nội dung, thời lượng chương trình, giảm chất lượng dịch vụ liên quan như tài liệu, trang thiết bị học tập, thực hành, thực tập… gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng đào tạo.
Mặt khác, một trong 03 cột chống của tự chủ đó là tổ chức – bộ máy nhân sự, thì cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập chắc chắn sẽ “tận dụng” khai thác nguồn nhân sự cơ hữu của mình dẫn tới quá tải giờ giảng, thiếu thời gian nghiên cứu, thu nhập chưa chắc đảm bảo, thậm chí một số trường hợp có khả năng ký kết hợp đồng khoa học theo hình thức “đứng tên” cho đảm bảo yêu cầu của pháp luật… Xét về cơ sở vật chất của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được thực tiễn đánh giá là tương đối “ổn định” nếu không muốn nói là khá lỗi thời và ngày càng xuống cấp. Vấn đề về tài sản của các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập cũng chưa có đánh giá về chất lượng, mục tiêu sử dụng, giá trị… (nếu so với loại hình tư thục và có vốn đầu tư nước ngoài). Ở góc độ cụ thể hơn, chúng ta có thể thấy: một số cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có quy mô đào tạo “khiêm tốn” hoặc mới thành lập sẽ gặp rất nhiều khó khăn, do cơ sở vật chất hạn chế, chưa có bề dầy về thời gian đào tạo, chưa tạo dựng được “thương hiệu”, thu hút người học chưa được tốt. Bên cạnh đó, tự chủ tài chính có thể làm nảy sinh xu hướng “chạy theo nhu cầu nguồn thu”, tăng quy mô đào tạo nhằm tăng lượng người học, giảm thời lượng, đơn giản chương trình đào tạo (cách thức mới là tận dụng đào tạo online khá triệt để), không theo kịp hình thức quản lý hiện đại dẫn tới có những vi phạm các quy định của pháp luật trong lĩnh vực giáo dục.
3. Những đảm bảo thực hiện “tự chủ tài chính” và quản lý tài sản tại cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập
Thứ nhất, xác định quyền tự quyết của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là cơ sở giáo dục nghề nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước, do Nhà nước đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất[9]. Như vậy, Nhà nước có quyền định đoạt đối với cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập về vốn và tài sản. Thực hiện cơ chế tự chủ tài chính hoàn toàn có nghĩa là Nhà nước trao quyền tự quyết cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập nhưng cũng không hoàn toàn tự quyết? Tài sản gồm tất cả cơ sở vật chất đầu tư lúc thành lập (đất đai mang tên người sử dụng là cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập) vẫn thuộc về Nhà nước (trừ trang thiết bị tự trang bị). Điều đó đồng nghĩa việc cho phép cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập hoạt động bằng pháp nhân đã được thành lập. Cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải đảm bảo tuyển dụng nhân sự (thông qua thẩm quyền của cơ quan chủ quản), tiền lương viên chức, người lao động, các khoản chi thường xuyên, không thường xuyên, ngay cả chi phí bảo dưỡng cơ sở vật chất, đến khi hoạt động thiếu tính hiệu quả thì có thể giải thể hay chuyển đổi hình thức. Việc này làm ảnh hưởng lớn đến nhiều bên trong mối liên kết của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Có nghĩa là quyền tự quyết cũng chưa hoàn toàn được trao cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập? Chính vì vậy, cần quy định rõ ràng, cụ thể về việc có sử dụng ngân sách một phần theo cách thức như Nhà nước đặt hàng chương trình nghề nghiệp. Qua đó, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có nguồn trả lương cho đội ngũ viên chức giảng viên. Vì vậy, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tồn tại được trong môi trường cạnh tranh khá khốc liệt.
Thứ hai, cần xác định địa vị pháp lý cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập trong mối tương quan với các doanh nghiệp nhà nước. Theo lý thuyết về pháp nhân và Điều 74 của Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định một tổ chức là pháp nhân khi thỏa bốn điều kiện (được ghi nhận tại Điều này). Các Điều 75, 76 của Bộ luật Dân sự phân loại pháp nhân thành pháp nhân thương mại, nhưng chưa quy định cụ thể, rằng cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là pháp nhân thuộc loại nào? Mặc dù vậy, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có nhiều nội dung tương đồng trong cách thức thực hiện quyền của chủ sở hữu là Nhà nước đối với pháp nhân là doanh nghiệp. Như vậy, rất cần xem cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là pháp nhân như pháp nhân là doanh nghiệp. Do đó sẽ hợp lý hơn khi xem cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là pháp nhân như pháp nhân là doanh nghiệp có vốn nhà nước nhưng có một phần hoạt động công ích. Có như vậy thì cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập mới có thể tồn tại và phát triển phục vụ cho nhu cầu thị trường sức lao động, nhu cầu người học và xã hội.
Thứ ba, cần rà soát để giảm đầu mối cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập theo số lượng của từng lĩnh vực và cần khẳng định việc tiếp tục hỗ trợ tài chính từ ngân sách, chi hỗ trợ các chương trình có mục tiêu đầu tư từ ngân sách Nhà nước, ngân sách địa phương, chi đầu tư từ các bộ, ngành chủ quản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Thực trạng về việc tràn lan cơ sở đào tạo trong đó có cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập đã làm cho một phần nào chất lượng đào tạo khó được nâng cao. Mặc dù chúng ta đã thực hiện theo tinh thần Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25 tháng 10 năm 2017 của Ban Chấp hành trung ương đảng khoá XII, đã giảm được một lượng lớn đơn vị đào tạo nghề nghiệp nhưng hiện tại cũng rất cần rà soát để tiếp tục cắt giảm đầu mối (không chỉ riêng cơ sở giáo dục nghề nghiệp) và thực hiện tốt tinh thần của Chỉ thị số 21 CT/TW của Ban Bí thư ngày 04 tháng 05 năm 2023 về tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao chất lượng giáo dục nghề nghiệp đến năm 2030, tầm nhìn 2045.
4. Kết luận
Thực hiện cơ chế “tự chủ tài chính” đi đến tự chủ hoàn toàn về tài chính đối với các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập đang là một vấn đề có nhiều tranh luận, liên quan nhiều nội dung như: tài chính, tài sản, con người, lĩnh vực hoạt động,… và chưa có những giải pháp đồng bộ. Để thực hiện cơ chế tự chủ tài chính và quản lý tài sản tại cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập một cách hiệu quả cần quan tâm những yếu tố như sau: Một là, nghiên cứu hoàn thiện chính sách pháp luật của Nhà nước nhằm tạo ra hành lang pháp lý an toàn để cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập thực hiện tất cả mọi hoạt động, đặc biệt là những hoạt động phát huy nguồn lực tài chính, tài sản từ phía Nhà nước. Trọng tâm gồm: (i) xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tự chủ tài chính của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, có định hướng phát triển các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, có kiểm tra, giám sát và xây dựng mô hình kiểu mẫu; (ii) xây dựng và hoàn thiện các công cụ tài chính, đầu tư, tiền lương, thu nhập,… phù hợp với cơ chế thị trường, có tính cạnh tranh nhằm tăng cường sự chủ động cho các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập; (iii) xây dựng và hoàn thiện cơ chế tự chịu trách nhiệm của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập luôn đi song cùng quyền “tự chủ tài chính” để người đứng đầu, viên chức thực sự tham gia sâu và hoạt động quản lý, sáng tạo nguồn thu, hiện thực hóa cơ chế “tự chủ tài chính”. Hai là, tăng cường “nội lực” của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập: Nội lực của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập chính là nguồn tài chính, tổ chức bộ máy – nhân lực và học thuật, cùng các yếu tố quan trọng khác như uy tín, môi trường thân thiện, truyền thông… để phục vụ cho hoạt động đào tạo và nghiên cứu khoa học. Nội lực phải luôn được “nâng cấp” trong từng yêu cầu cụ thể: (i) yêu cầu về đội ngũ giảng viên – “lực lượng lao động trực tiếp”, cần phải đủ số lượng, chất lượng, đảm bảo tỷ lệ sinh viên/giảng viên cơ hữu theo quy định chung. Tuy nhiên, so với các cơ sở tư nhân trong nước hay có vốn nước ngoài thì khó khăn hơn do chế độ quản lý viên chức theo Luật viên chức chặt chẽ, trong khi thu nhập thấp nên có thể dễ bị “mất người”. Bên cạnh đó, trước sự cạnh tranh thì nhà giáo còn là nhà phục vụ đối với “khách hàng” là người học, phục vụ cho thị trường lao động…; (ii) Yêu cầu về người lãnh đạo, quản lý cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập luôn cần có tính mới, hiện đại, năng động, người lãnh đạo, quản lý giỏi thì bộ máy gọn nhẹ mà hiệu quả và ngược lại. Trong cơ chế “tự chủ về tài chính” rất cần có một đội ngũ nhân lực có khả năng xây dựng, tổ chức thực hiện kế hoạch tài chính tốt, huy động vốn hiệu quả, hướng dẫn chi - tiêu, kiểm tra, giám sát thực hiện tài chính, tránh hành chính hóa. Tuy nhiên, nhìn vào thực tiễn thì đa phần lãnh đạo, quản lý cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có tuổi đời khá cao và quen với nếp quản lý hành chính, xin – cho, mang đậm tính quyền lực, thậm chí cục bộ nên khó thích ứng với quá trình cạnh tranh hiện nay; (iii) Yêu cầu về cơ sở vật chất luôn được cải thiện, đầu tư, trong toàn bộ cơ sở vật chất cần quan tâm trước tiên là điều kiện dạy và học như: thư viện là kho tàng tài liệu, tri thức để phục vụ yêu cầu của người học nên phải được hiện đại hóa, hệ thống các phòng học phải được trang bị mới, các điều kiện thực hành, thực tập phải được đảm bảo, sau đó là chỗ ở, chỗ nghỉ, ăn, uống và vui chơi giải trí (văn nghệ, thể thao…) phải được đầu tư theo kịp với sự phát triển xã hội trong nước và quốc tế, theo triết lý “thực học, thực nghiệp”; (iv) Cơ hội việc làm cho người học, đây là yêu cầu “mấu chốt” để trả lời cho câu hỏi: học xong ra làm việc gì? làm ở đâu? thu nhập hằng tháng là bao nhiêu? cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải buộc mình thiết lập nên các mối liên hệ với nhiều nhà tuyển dụng có khả năng sử dụng “sản phẩm của nhà trường” xuyên suốt, điều này đòi hỏi phải có sự gắn bó giữa 02 nhà: nhà trường - nhà sử dụng lao động. Do đó cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập cần chủ động đổi mới tổ chức quản lý, nội dung chương trình đào tạo, tác phong phục vụ, hướng tới sự thỏa mãn nhu cầu của người học, gắn với phát triển kinh tế - xã hội, gắn với thị trường sức lao động, xây dựng cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập theo hướng chuẩn hóa và phải hiện đại.
Keywords: Vocational education institutions, financial autonomy, public assets, public educational institutions, educational asset management.
1. Đặt vấn đề
Cơ chế tự chủ tài chính của các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là chế độ mà theo đó các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được trao cho quyền tự chịu trách nhiệm về các khoản thu, các khoản chi và sử dụng tài sản của đơn vị theo quy định của pháp luật một cách hiệu quả nhằm “phụng sự” cho quá trình phát triển của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Từ đặc thù của các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có hai mục tiêu là đào tạo nguồn nhân lực thực hành nghề nghiệp cho xã hội và thực hiện các hoạt động nghiên cứu khoa học, công nghệ (ứng dụng) nên phạm vi tự chủ tài chính của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được xác định bao gồm 03 vấn đề quan trọng như sau:
Vấn đề thứ nhất, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tự chủ trong quản lý và khai thác các “dòng tiền” (cash flow) vào, bao gồm toàn bộ các khoản thu nhập mà cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tạo ra, được sử dụng cho việc triển khai những hoạt động đào tạo, nghiên cứu khoa học và các hoạt động nội bộ khác. “Nguồn thu” phải được tổ chức theo giới hạn hoạt động, khả năng và phải được đưa vào dự toán, việc quản lý và hạch toán phải đảm bảo công khai, minh bạch, đúng quy định của pháp luật gắn với trách nhiệm giải trình. Trường hợp nguồn thu là học phí, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tự quyết định mức thu học phí trên nguyên tắc “lấy thu bù chi” và có tích lũy, trích lập các loại quỹ nhằm đảm bảo phát triển chung cho hoạt động cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập và đảm bảo chất lượng đào tạo.
Vấn đề thứ hai, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tự chủ trong quản lý hoạt động chi - tiêu. Hoạt động chi - tiêu là việc cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập sử dụng các dòng tiền vào, có thể huy động bên ngoài nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Hoạt động chi - tiêu bao gồm các khoản chi thường xuyên và chi không thường xuyên. Cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được quyết định định mức các khoản chi dựa trên các tiêu chuẩn, cơ sở thực tế, đảm bảo tiết kiệm để tích lũy và chấp hành quy định về tài chính của Chính phủ. Cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tự phân bổ các khoản ngân sách do Nhà nước cung cấp (nếu có, chi theo danh mục chi) nhằm đảm bảo các mặt hoạt động của mình. Như vậy, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được sử dụng phần ngân sách mà Nhà nước cung cấp nếu tiết kiệm được có dôi dư, sử dụng các nguồn thu khác tự tạo lập để phân phối kết quả tài chính trong năm, quyết toán dư hằng năm. Bên cạnh đó, quyết định mức trích lập các loại quỹ và quy định về sử dụng các quỹ đó như: quỹ đầu tư phát triển sự nghiệp, quỹ phúc lợi, quỹ khen thưởng, quỹ khuyến học…
Vấn đề thứ ba, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tự chủ trong quản lý và sử dụng tài sản. Vấn đề này, được hiểu là cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được chủ động đầu tư, mua sắm, sử dụng tài sản để nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản, dịch vụ, nâng cao chất lượng đào tạo và cũng để bảo toàn vốn. Quyền chủ động đầu tư, tạo dòng tiền vào đều ảnh hưởng rất lớn từ “thương hiệu” của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, đến từ các hoạt động khoa học, công nghệ và thu hút người học (tuyển sinh), các quyền liên kết, phối hợp đào tạo, mở lớp, huy động vốn với nhiều hình thức hay dùng các tài sản được hình thành ngay lúc thành lập thế chấp vay theo giới hạn của giá trị tài sản; sử dụng việc cho thuê cơ sở vật chất nội bộ như: hội trường, phòng học, phòng ở, đất đai dôi dư (khi có sắp xếp phù hợp)[1] cho mục đích liên quan quá trình đào tạo, dịch vụ giáo dục. Quyền sử dụng các nguồn tài chính tích lũy được để đầu tư trong nước, ngoài nước nhằm sinh lợi. Như vậy, những nội dung tự chủ trong quản lý, sử dụng tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập bao gồm: (i) Quyền khai thác giá trị sử dụng của tài sản nhằm đáp ứng các mục tiêu trong hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập[2], (i) Quyền tạo lập tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, (iii) Quyền quản lý, báo cáo, giám sát quá trình sử dụng, khai thác tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập.
Về bản chất của “tự chủ” chính là sự phân cấp, phân quyền từ chính phủ đối với các vị sự nghiệp công lập[3]. Giới hạn của quyền tự chủ thay đổi theo thời gian và gắn với các nội dung gồm: tài chính, tổ chức bộ máy – nhân sự và học thuật. Tự chủ tài chính và quản lý tài sản là các yếu tố vô cùng quan trọng của cơ chế tự chủ của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Quyền tự chủ về tài chính và tài sản bao gồm việc ban hành thể chế cũng như tổ chức thực hiện quy định nội bộ dựa trên cơ sở quy định của pháp luật về nguồn thu, quản lý và sử dụng tài chính, tài sản; thu hút các nguồn vốn đầu tư cho sự phát triển; chính sách học phí, học bổng… cho người học phù hợp với quy định của pháp luật. Chính vì vậy, tự chủ tài chính cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải được khẳng định bằng thẩm quyền quản lý nội bộ và khả năng thực hiện nhiệm vụ được pháp luật quy định đối với tài chính, tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập.
2. Tiêu chí đánh giá mức độ “tự chủ tài chính” và hệ quả của “cơ chế tự chủ tài chính” và quản lý tài sản tại cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập
2.1. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện “cơ chế tự chủ tài chính” của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập
- Tính hiện thực và được luật hóa: Cơ chế tự chủ tài chính của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được thông qua các phương tiện, cách thức: (i) xác lập địa vị pháp lý của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, (ii) xác định mô hình tự chủ tài chính, (iii) xác định các biện pháp bảo vệ và trách nhiệm pháp lý của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, (iv) cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ theo chức năng,… và phải có giá trị thi hành trên thực tiễn. Mỗi cơ chế phải được hoạt động trong một môi trường pháp lý, kinh tế - xã hội nhất định và cơ chế đó phải bảo đảm tính đồng bộ, phù hợp, áp dụng thuận tiện vào thực tiễn. Nói một cách khác, cơ chế tự chủ tài chính của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải có một khung pháp lý hoàn thiện để cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập hoạt động một cách hiệu quả, đáp ứng mục tiêu một cách tốt nhất.
- Tính công khai phải được đảm bảo: Cơ chế tự chủ tài chính của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được hiểu là cách thức tự chủ tài chính được pháp luật quy định và theo đó có một quá trình thực hiện trong thực tế đối với cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập và ở đó phải tạo ra được sự đồng thuận giữa Nhà nước và cơ sở giáo dục nghề nghiệp. Cho nên, trong cơ chế phải quy định rõ ràng quyền hạn, nhiệm vụ cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, đặc biệt là quyền khai thác, sử dụng hiệu quả các nguồn tài chính, tài sản nhằm nâng cao chất lượng đào tạo, bên cạnh một phần ngân sách từ kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao riêng biệt, có như vậy kết quả hoạt động từ cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập mới được người học và xã hội quan tâm sử dụng và thừa nhận.
- Tính công bằng phải được đảm bảo: Cơ chế tự chủ tài chính đối với cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải tạo đảm bảo tính hài hòa giữa quyền lợi và nhiệm vụ. Theo đó, nhiệm vụ của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là nhiệm vụ đối với người học và xã hội (bao gồm: phụ huynh và nhà tuyển dụng, sử dụng lao động), trong đó có cả Nhà nước, không loại trừ việc đảm bảo chất lượng đào tạo, sử dụng hiệu quả các nguồn lực nội bộ, đem lại lợi ích cho người học và cộng đồng như: học phí (khá thấp), điều kiện học tập, dịch vụ, cơ hội việc làm, cơ hội học tập cả đời... vì ít nhiều cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập vẫn có hoạt động vì mục tiêu công ích. Trong khi đó, các cơ sở giáo dục nghề nghiệp tư thục đang rất mạnh về tài chính và có một cơ chế vô cùng năng động, tính cạnh tranh rất cao, chủ yếu vì lợi ích kinh tế, ở đó người học phải trả một khoảng học phí khá cao bên cạnh một hệ thống dịch vụ khá tốt. Như vậy, để đảm bảo tính công bằng thì trước các thông tin tài chính, tài sản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải đảm bảo tính minh bạch và gắn với trách nhiệm giải trình và phải có tiến trình phù hợp cho việc tự chủ tài chính, có như vậy mới đáp ứng được tính cạnh tranh giữa đơn vị công và đơn vị tư.
- Phải đảm bảo quyền lợi của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập: Cơ chế tự chủ tài chính cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có thể được quan tâm ở hai nhóm lợi ích đó là: (i) lợi ích vật chất thu về cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập (phải có lộ trình nhất định) và (ii) chi phí bỏ ra của người học phải thỏa đáng với khả năng tài chính của cá nhân và gia đình. Ở góc độ người ban hành cơ chế, cơ chế tự chủ tài chính cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải được thực thi một cách có hiệu quả tích cực nhất, kéo giảm ngân sách cấp cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập đến mức thấp nhất. Cơ sở đo lường tính hiệu quả của cơ chế tự chủ tài chính phải dựa trên: Quy mô, cơ cấu nguồn thu - chi, hiệu quả sử dụng vốn, tài sản, thu nhập tăng thêm hằng năm của viên chức, người lao động, khả năng đầu tư cho người học (học bổng, miễn giảm học phí, chỗ ở, giới thiệu việc làm), tỷ lệ người học/người dạy, số bài báo, bài viết, công trình nghiên cứu khoa học hằng năm cùng khả năng quản trị hiện đại.
- Tính kịp thời, linh hoạt: Cơ chế tự chủ tài chính cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải có khả năng thích nghi với sự thay đổi của môi trường, điều kiện kinh tế - xã hội, sự phát triển của “thị trường” giáo dục nghề nghiệp trong nước và quốc tế, cho phép các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được tự do lựa chọn, tìm kiếm, sử dụng các nguồn kinh phí phù hợp với chức năng, nhiệm vụ ngắn hạn và dài hạn.
2.2. Hệ quả của “cơ chế tự chủ tài chính” và quản lý tài sản tại cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập
Thứ nhất, cơ chế tự chủ tài chính cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập góp phần nâng cao khả năng cạnh tranh, đổi mới, phát triển và nâng cao chất lượng đào tạo cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Về cơ bản, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập muốn giữ vững và nâng cao uy tín, “thương hiệu” thì phải chú trọng đổi mới, phát triển và nâng cao chất lượng đào tạo ngay từ khâu tuyển sinh đến quá trình đào tạo và tạo cơ hội việc làm cho người học. Cụ thể hơn là phải tuyển được người học phù hợp, cải tiến nội dung, chương trình đào tạo, phương thức dạy - học đảm bảo theo kịp xu thế phát triển của xã hội. Quyền tự chủ tài chính sẽ làm cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải vận động tích cực hơn trong việc tìm kiếm các mối liên kết đào tạo, sáng tạo các chương trình ngắn hạn, dài hạn, đa ngành hoặc chuyên sâu đơn ngành, nghiên cứu khoa học, thực hành tiết kiệm, giảm đầu mối trực thuộc nhằm kéo giảm nguồn chi, sử dụng cơ sở vật chất hợp lý nhằm sinh lợi... Cơ chế tự chủ tài chính thúc đẩy cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập nâng cao hiệu quả hoạt động, khuyến khích thực hiện tốt các chức năng, sứ mệnh của mình, thoát ly “cơ chế kế hoạch hóa”, khi thực hiện quyền quyền tự chủ tài chính sẽ giúp cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập năng động, sáng tạo, chủ động hơn trong thực hiện các nhiệm vụ được giao. Cơ chế tự chủ tài chính thúc đẩy cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tìm giải pháp tăng khả năng thu, tiết kiệm chi, giải quyết thu nhập cho viên chức, người lao động, góp phần tạo động lực để viên chức, nhà giáo yên tâm tập trung vào hoạt động giảng dạy, nghiên cứu khoa học, quản lý, nâng cao chất lượng đào tạo, củng cố uy tín của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, thu hút người học, nâng cao cơ hội liên kết, hợp tác đào tạo với các cơ sở giáo dục, tổ chức kinh tế trong và ngoài nước.
Thứ hai, cùng với những tác động mang dấu hiệu đáng “khích lệ” như đã nói ở trên, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có thể bị sa đà vào việc quá đề cao quyền tự chủ tài chính, tiến tới tự chủ hoàn toàn về tài chính mà thiếu đi tính minh bạch, quản lý, giám sát chặt chẽ từ cơ quan chủ quản, không làm rõ trách nhiệm các bên, rất có thể sẽ gây tổn hại nghiêm trọng đến sự thống nhất, công bằng và tiến bộ xã hội và đi ngược với các chính sách trong lĩnh vực giáo dục của Đảng và Nhà nước ta như: “đổi mới, phát triển và nâng cao chất lượng giáo dục nghề nghiệp”[4]; “giáo dục là quốc sách hàng đầu”[5]; “xây dựng nền giáo dục tiên tiến”; “đầu tư cho giáo dục nghề nghiệp được ưu tiên trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, phát triển nhân lực. Ngân sách cho giáo dục nghề nghiệp được ưu tiên trong tổng chi ngân sách nhà nước dành cho giáo dục, đào tạo; được phân bổ theo nguyên tắc công khai, minh bạch, kịp thời”[6]... Bởi vì, lợi nhuận có khả năng chi phối cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, dễ tạo ra sự thiếu trách nhiệm với xã hội (thiếu mục đích công ích), cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập chỉ lo tập trung vào việc đáp ứng nhu cầu cho người sử dụng dịch vụ, tức là người có khả năng chi trả cho dịch vụ luôn tăng, trong khi người có thu nhập thấp dần mất đi cơ hội sử dụng dịch vụ, trên thực tế cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập sẽ áp dụng biện pháp tăng học phí, tăng giá dịch vụ để tăng nguồn thu để tồn tại và quảng bá hình ảnh. Trong quá trình cạnh tranh giữa các cơ sở giáo dục nghề nghiệp gồm các loại hình: công lập, tư thục và có vốn đầu tư nước ngoài, cùng các bậc đào tạo nghề nghiệp khác nhau như: trung tâm, trung cấp, cao đẳng[7], tất yếu sẽ nảy sinh hành vi không lành mạnh và là mặt trái của tự chủ tài chính đem đến, vì nguyên do muốn thu hút người học các cơ sở đào tạo sẽ đưa ra những ưu đãi cạnh tranh như: giảm học phí, học bổng, hỗ trợ tài chính tuyển sinh, đảm bảo việc làm, những ưu đãi khác cho người học. Việc tự chủ tài chính, tự chủ tài chính hoàn toàn chắc chắc ngân sách sẽ cắt giảm học phí đối với các cơ sở đào tạo công lập, sẽ làm cho các trường thiếu hụt nguồn thu[8], phải buộc cơ sở đào tạo công lập phải cắt giảm nội dung, thời lượng chương trình, giảm chất lượng dịch vụ liên quan như tài liệu, trang thiết bị học tập, thực hành, thực tập… gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng đào tạo.
Mặt khác, một trong 03 cột chống của tự chủ đó là tổ chức – bộ máy nhân sự, thì cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập chắc chắn sẽ “tận dụng” khai thác nguồn nhân sự cơ hữu của mình dẫn tới quá tải giờ giảng, thiếu thời gian nghiên cứu, thu nhập chưa chắc đảm bảo, thậm chí một số trường hợp có khả năng ký kết hợp đồng khoa học theo hình thức “đứng tên” cho đảm bảo yêu cầu của pháp luật… Xét về cơ sở vật chất của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập được thực tiễn đánh giá là tương đối “ổn định” nếu không muốn nói là khá lỗi thời và ngày càng xuống cấp. Vấn đề về tài sản của các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập cũng chưa có đánh giá về chất lượng, mục tiêu sử dụng, giá trị… (nếu so với loại hình tư thục và có vốn đầu tư nước ngoài). Ở góc độ cụ thể hơn, chúng ta có thể thấy: một số cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có quy mô đào tạo “khiêm tốn” hoặc mới thành lập sẽ gặp rất nhiều khó khăn, do cơ sở vật chất hạn chế, chưa có bề dầy về thời gian đào tạo, chưa tạo dựng được “thương hiệu”, thu hút người học chưa được tốt. Bên cạnh đó, tự chủ tài chính có thể làm nảy sinh xu hướng “chạy theo nhu cầu nguồn thu”, tăng quy mô đào tạo nhằm tăng lượng người học, giảm thời lượng, đơn giản chương trình đào tạo (cách thức mới là tận dụng đào tạo online khá triệt để), không theo kịp hình thức quản lý hiện đại dẫn tới có những vi phạm các quy định của pháp luật trong lĩnh vực giáo dục.
3. Những đảm bảo thực hiện “tự chủ tài chính” và quản lý tài sản tại cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập
Thứ nhất, xác định quyền tự quyết của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là cơ sở giáo dục nghề nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước, do Nhà nước đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất[9]. Như vậy, Nhà nước có quyền định đoạt đối với cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập về vốn và tài sản. Thực hiện cơ chế tự chủ tài chính hoàn toàn có nghĩa là Nhà nước trao quyền tự quyết cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập nhưng cũng không hoàn toàn tự quyết? Tài sản gồm tất cả cơ sở vật chất đầu tư lúc thành lập (đất đai mang tên người sử dụng là cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập) vẫn thuộc về Nhà nước (trừ trang thiết bị tự trang bị). Điều đó đồng nghĩa việc cho phép cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập hoạt động bằng pháp nhân đã được thành lập. Cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải đảm bảo tuyển dụng nhân sự (thông qua thẩm quyền của cơ quan chủ quản), tiền lương viên chức, người lao động, các khoản chi thường xuyên, không thường xuyên, ngay cả chi phí bảo dưỡng cơ sở vật chất, đến khi hoạt động thiếu tính hiệu quả thì có thể giải thể hay chuyển đổi hình thức. Việc này làm ảnh hưởng lớn đến nhiều bên trong mối liên kết của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Có nghĩa là quyền tự quyết cũng chưa hoàn toàn được trao cho cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập? Chính vì vậy, cần quy định rõ ràng, cụ thể về việc có sử dụng ngân sách một phần theo cách thức như Nhà nước đặt hàng chương trình nghề nghiệp. Qua đó, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có nguồn trả lương cho đội ngũ viên chức giảng viên. Vì vậy, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập tồn tại được trong môi trường cạnh tranh khá khốc liệt.
Thứ hai, cần xác định địa vị pháp lý cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập trong mối tương quan với các doanh nghiệp nhà nước. Theo lý thuyết về pháp nhân và Điều 74 của Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định một tổ chức là pháp nhân khi thỏa bốn điều kiện (được ghi nhận tại Điều này). Các Điều 75, 76 của Bộ luật Dân sự phân loại pháp nhân thành pháp nhân thương mại, nhưng chưa quy định cụ thể, rằng cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là pháp nhân thuộc loại nào? Mặc dù vậy, cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có nhiều nội dung tương đồng trong cách thức thực hiện quyền của chủ sở hữu là Nhà nước đối với pháp nhân là doanh nghiệp. Như vậy, rất cần xem cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là pháp nhân như pháp nhân là doanh nghiệp. Do đó sẽ hợp lý hơn khi xem cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập là pháp nhân như pháp nhân là doanh nghiệp có vốn nhà nước nhưng có một phần hoạt động công ích. Có như vậy thì cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập mới có thể tồn tại và phát triển phục vụ cho nhu cầu thị trường sức lao động, nhu cầu người học và xã hội.
Thứ ba, cần rà soát để giảm đầu mối cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập theo số lượng của từng lĩnh vực và cần khẳng định việc tiếp tục hỗ trợ tài chính từ ngân sách, chi hỗ trợ các chương trình có mục tiêu đầu tư từ ngân sách Nhà nước, ngân sách địa phương, chi đầu tư từ các bộ, ngành chủ quản của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập. Thực trạng về việc tràn lan cơ sở đào tạo trong đó có cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập đã làm cho một phần nào chất lượng đào tạo khó được nâng cao. Mặc dù chúng ta đã thực hiện theo tinh thần Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25 tháng 10 năm 2017 của Ban Chấp hành trung ương đảng khoá XII, đã giảm được một lượng lớn đơn vị đào tạo nghề nghiệp nhưng hiện tại cũng rất cần rà soát để tiếp tục cắt giảm đầu mối (không chỉ riêng cơ sở giáo dục nghề nghiệp) và thực hiện tốt tinh thần của Chỉ thị số 21 CT/TW của Ban Bí thư ngày 04 tháng 05 năm 2023 về tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao chất lượng giáo dục nghề nghiệp đến năm 2030, tầm nhìn 2045.
4. Kết luận
Thực hiện cơ chế “tự chủ tài chính” đi đến tự chủ hoàn toàn về tài chính đối với các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập đang là một vấn đề có nhiều tranh luận, liên quan nhiều nội dung như: tài chính, tài sản, con người, lĩnh vực hoạt động,… và chưa có những giải pháp đồng bộ. Để thực hiện cơ chế tự chủ tài chính và quản lý tài sản tại cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập một cách hiệu quả cần quan tâm những yếu tố như sau: Một là, nghiên cứu hoàn thiện chính sách pháp luật của Nhà nước nhằm tạo ra hành lang pháp lý an toàn để cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập thực hiện tất cả mọi hoạt động, đặc biệt là những hoạt động phát huy nguồn lực tài chính, tài sản từ phía Nhà nước. Trọng tâm gồm: (i) xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tự chủ tài chính của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, có định hướng phát triển các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập, có kiểm tra, giám sát và xây dựng mô hình kiểu mẫu; (ii) xây dựng và hoàn thiện các công cụ tài chính, đầu tư, tiền lương, thu nhập,… phù hợp với cơ chế thị trường, có tính cạnh tranh nhằm tăng cường sự chủ động cho các cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập; (iii) xây dựng và hoàn thiện cơ chế tự chịu trách nhiệm của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập luôn đi song cùng quyền “tự chủ tài chính” để người đứng đầu, viên chức thực sự tham gia sâu và hoạt động quản lý, sáng tạo nguồn thu, hiện thực hóa cơ chế “tự chủ tài chính”. Hai là, tăng cường “nội lực” của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập: Nội lực của cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập chính là nguồn tài chính, tổ chức bộ máy – nhân lực và học thuật, cùng các yếu tố quan trọng khác như uy tín, môi trường thân thiện, truyền thông… để phục vụ cho hoạt động đào tạo và nghiên cứu khoa học. Nội lực phải luôn được “nâng cấp” trong từng yêu cầu cụ thể: (i) yêu cầu về đội ngũ giảng viên – “lực lượng lao động trực tiếp”, cần phải đủ số lượng, chất lượng, đảm bảo tỷ lệ sinh viên/giảng viên cơ hữu theo quy định chung. Tuy nhiên, so với các cơ sở tư nhân trong nước hay có vốn nước ngoài thì khó khăn hơn do chế độ quản lý viên chức theo Luật viên chức chặt chẽ, trong khi thu nhập thấp nên có thể dễ bị “mất người”. Bên cạnh đó, trước sự cạnh tranh thì nhà giáo còn là nhà phục vụ đối với “khách hàng” là người học, phục vụ cho thị trường lao động…; (ii) Yêu cầu về người lãnh đạo, quản lý cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập luôn cần có tính mới, hiện đại, năng động, người lãnh đạo, quản lý giỏi thì bộ máy gọn nhẹ mà hiệu quả và ngược lại. Trong cơ chế “tự chủ về tài chính” rất cần có một đội ngũ nhân lực có khả năng xây dựng, tổ chức thực hiện kế hoạch tài chính tốt, huy động vốn hiệu quả, hướng dẫn chi - tiêu, kiểm tra, giám sát thực hiện tài chính, tránh hành chính hóa. Tuy nhiên, nhìn vào thực tiễn thì đa phần lãnh đạo, quản lý cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập có tuổi đời khá cao và quen với nếp quản lý hành chính, xin – cho, mang đậm tính quyền lực, thậm chí cục bộ nên khó thích ứng với quá trình cạnh tranh hiện nay; (iii) Yêu cầu về cơ sở vật chất luôn được cải thiện, đầu tư, trong toàn bộ cơ sở vật chất cần quan tâm trước tiên là điều kiện dạy và học như: thư viện là kho tàng tài liệu, tri thức để phục vụ yêu cầu của người học nên phải được hiện đại hóa, hệ thống các phòng học phải được trang bị mới, các điều kiện thực hành, thực tập phải được đảm bảo, sau đó là chỗ ở, chỗ nghỉ, ăn, uống và vui chơi giải trí (văn nghệ, thể thao…) phải được đầu tư theo kịp với sự phát triển xã hội trong nước và quốc tế, theo triết lý “thực học, thực nghiệp”; (iv) Cơ hội việc làm cho người học, đây là yêu cầu “mấu chốt” để trả lời cho câu hỏi: học xong ra làm việc gì? làm ở đâu? thu nhập hằng tháng là bao nhiêu? cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập phải buộc mình thiết lập nên các mối liên hệ với nhiều nhà tuyển dụng có khả năng sử dụng “sản phẩm của nhà trường” xuyên suốt, điều này đòi hỏi phải có sự gắn bó giữa 02 nhà: nhà trường - nhà sử dụng lao động. Do đó cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập cần chủ động đổi mới tổ chức quản lý, nội dung chương trình đào tạo, tác phong phục vụ, hướng tới sự thỏa mãn nhu cầu của người học, gắn với phát triển kinh tế - xã hội, gắn với thị trường sức lao động, xây dựng cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập theo hướng chuẩn hóa và phải hiện đại.
Th.S Nguyễn Duy Quốc
* Tài lệu tham khảo
1. Phạm Minh (2023), chưa tự chủ hoàn toàn về sử dụng cơ sở vật chất, trường đại học bị hạn chế nguồn thu. https://giaoduc.net.vn/chua-tu-chu-hoan-toan-ve-su-dung-co-so-vat-chat-truong-dh-bi-han-che-nguon-thu-post235029.gd 12/05/2023 09:28 - Truy cập ngày 25/9/2023
2. Hoàng Văn Cường (2023), Quản lý nhà nước về kinh tế đất theo cơ chế thị trường ở Việt Nam, Nxb chính trị quốc gia sự thật.
3. Lương Văn Hà - Ngô Thanh Nguyên (2022), Kinh nghiệm quốc tế về tự chủ tài chính của trường đại học và các hàm ý chính sách đối với Việt Nam, https://futurelink.edu.vn/kinh-nghiem-quoc-te-ve-tu-chu-tai-chinh-cua-truong-dai-hoc-va-cac-ham-y-chinh-sach-doi-voi-viet-nam/ Posted on Tháng Tư 2022 - Truy cập 25/9/2023.
4. Mạnh Xuân (2022), tháo gỡ khó khăn khi tự chủ tài chính trong giáo dục đại học, https://nhandan.vn/thao-go-kho-khan-khi-tu-chu-tai-chinh-trong-giao-duc-dai-hoc-post731848.html - Truy cập ngày 25/9/20238.
5. David P. Baker. Alexander W. Wiseman (2008) - The worldwide transformation of higher education. (Sự chuyển đổi mạng lưới toàn cầu của giáo dục đại học).
6. Philip Altbach, Đại học Boston (Hoa Kỳ) August 08, 2016 Trường Đại học và toàn cầu hóa: Thực tế trong một thế giới bất bình đẳng.
7. Nguyễn Duy Quốc (2024), Nâng cao hiệu quả quản lý kinh tế đất và thực hiện quyền sử dụng đất tại các cơ sở giáo dục công lập, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật số 407, tháng 6 năm 2024, tr3-6.
[1] Điểm a,b khoản 2 Điều 34 Luật Đất đai năm 2024 quy định: “Đối với đất đơn vị sự nghiệp công lập được Nhà nước cho thuê đất thì được phép chủ động khai thác, sử dụng kết hợp đa mục đích theo phương án được cơ quan chủ quản phê duyệt phù hợp với quy định của Luật này và pháp luật có liên quan; trường hợp có đầu tư xây dựng công trình trên đất phải phù hợp với pháp luật về xây dựng. Việc khai thác, sử dụng đất kết hợp đa mục đích phải được hạch toán theo quy định của pháp luật.” và “Đối với đất do đơn vị sự nghiệp công lập đang sử dụng mà có nhu cầu cho thuê, liên doanh, liên kết với tổ chức kinh tế thì phải có đề án sử dụng tài sản công vào mục đích cho thuê, liên doanh, liên kết được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công”.
[2] tài sản được cấp từ nguồn ngân sách từ ngay lúc thành lập hay có bổ sung sau đó.
[3] trong bài viết này chỉ đề cập cơ sở giáo dục nghề nghiệp công lập.
[4] Chỉ thị số 21 CT/TW của Ban Bí thư ngày 04 tháng 05 năm 2023 về tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao chất lượng giáo dục nghề nghiệp đến năm 2030, tầm nhìn 2045.
[5] Khoản 1 Điều 61 Hiến pháp năm 2013.
[6] Khoản 2 Điều 6 Luật giáo dục nghề nghiệp năm 2014.
[7] Xem: Điều 5 Luật giáo dục nghề nghiệp năm 2014.
[8] Xem: Nghị định số 60/2021/NĐ-CP.
[9] Xem: điểm a khoản 2 Điều 5 Luật Giáo dục nghề nghiệp năm 2014.
thông tin chỉ đạo
Lịch làm việc
Liên kết
Thống kê truy cập
- Đang truy cập66
- Hôm nay17,316
- Tháng hiện tại573,636
- Tổng lượt truy cập8,314,761